Σιμου Μηναιδη, Οι ανευ προσυπογραφης πραξεις του προεδρου της Δημοκρατιας

«Oι άνευ προσυπογραφής πράξεις του προέδρου της δημοκρατίας», όπως αυτές προκύπτουν από το άρθρο 35, παράγραφο 2 του Συντάγματος είναι το αντικείμενο που πραγματεύεται στο νέο του βιβλίο ο αναπληρωτής καθηγητής του συνταγματικού δικαίου της Νομικής Σχολής του Δημοκριτείου Πανεπιστημίου Θράκης Σίμος Μηναϊδης.

Το βιβλίο κυκλοφόρησε στις εκδόσεις Σάκκουλα, είναι αφιερωμένο στον αλησμόνητο καθηγητή Αριστόβουλο Μάνεση και ως μότο του έχει επιλεγεί ένα από τα καλύτερα αποσπάσματα από τον «Επιτάφιο του Περικλέους» του Θουκυδίδη, με το οποίο υπενθυμίζεται – σε πρόχειρη μετάφραση- ότι οι καλύτεροι είναι εκείνοι, οι οποίοι παρόλο που γνωρίζουν και τα ευχάριστα αλλά και τα δύσκολα, εντούτοις, αυτή η γνώση δεν τους αποτρέπει από την πράξη.

Το βιβλίο επιμερίζεται σε πέντε κεφάλαια εκ των οποίων το πρώτο διαπραγματεύεται την ιστορική εξέλιξη των ελληνικών συνταγμάτων, αρχίζοντας από το πρώτο σύνταγμα του ελευθέρου κράτους εκείνο της Επιδαύρου, το δεύτερο σ’ ό,τι αναφέρει ο τίτλος του βιβλίου, τις άνευ προσυπογραφής δηλαδή πράξεις του προέδρου της Δημοκρατίας, το τρίτο αναφέρεται στην περιπτωσιολογία και την πρακτική μετά τις συνταγματικές αναθεωρήσεις του 1968 και του 2001, το τέταρτο στην υπαγωγή των περιπτώσεων στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του αναπληρωτή προέδρου της δημοκρατίας, και το πέμπτο στην ευθύνη του προέδρου της δημοκρατίας στις άνευ προσυπογραφής πράξεις του. Το βιβλίο συμπληρώνεται από ευρετήρια και βιβλιογραφία, συμπερασματικές παρατηρήσεις και τεκμήρια.

Από το εξαιρετικά ενδιαφέρον αυτό σύγγραμμα εμείς επιλέξαμε και φιλοξενούμε την εισαγωγή του συγγραφέα στο θέμα του, ως έχουσα ιδιαίτερο ενδιαφέρον και για τους μη ειδικούς στη νομική επιστήμη, εφόσον, εισάγοντας εν ολίγοις στο περιεχόμενο του βιβλίου, αναφέρεται σε ζητήματα σχετικά με το ρόλο του προέδρου της δημοκρατίας πολλά από τα οποία έχουν και δημοσιογραφικά συζητηθεί τα τελευταία χρόνια. Ζητήματα όπως λόγου χάριν αυτό με το τυπικό ή το ουσιαστικό των υποχρεώσεών του , την πολιτική αναβάθμιση ή μη του ρόλου του.

Περί του προέδρου της δημοκρατίας όμως ο λόγος…

Οι προβληματισμοί, που αναπτύχθηκαν στη συνταγματική αναθεώρηση του 1975, αναφορικά με τις αρμοδιότητες και τον νομικοπολιτικό ρόλο του Προέδρου την Ελληνικής Δημοκρατίας, ήταν έντονα επηρεασμένοι από τη δυσμενή εμπειρία των πολιτικών παρεμβάσεων του ισόβιου, κληρονομικού και ανεύθυνου αρχηγού του κράτους στη διαμόρφωση και εξέλιξη του πολιτικού βίου της χώρας. Παρά την αυτόδηλη πολιτική και πολιτευματική διαφορά μεταξύ του αιρετού και του κληρονομικού αρχηγού του κράτους, η ιδιότυπη παρέκκλιση (νοηματικού, κανονιστικού)των προεδρικών αρμοδιοτήτων από την πανηγυρική εξαγγελία του άρθρ. 1 παρ. 1 Συντ. («Το Πολίτευμα της Ελλάδας είναι Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία») και η ανάδειξη τους συμμετοχικές – παρεμβατικές των πολιτικών διαδικασιών, ήταν ευνόητο να χαρακτηρισθεί, εξ΄ αρχής – από την κοινοβουλευτική αντιπολίτευση της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής αλλά και σημαντική πτέρυγα θεωρητικών του Συνταγματικού Δικαίου- ως επιλογή ασύμβατη προς τα κλασικά πρότυπα του αμιγούς κοινοβουλευτικού συστήματος, προσεγγίζουσα το πολιτικό σύστημα της «Προεδρικής Δημοκρατίας». Στο πλαίσιο των εν αρμοδιοτήτων εντάσσονται και οι διατάξεις του άρθρ. 35. παρ. 2 Συντ, που εισάγοντας εξαιρέσεις από τον κανόνα της υπουργικής προσυπογραφής (άρθρ. 35. παρ. 1 Συντ), αναγνώριζαν στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας το δικαίωμα να ενεργεί με ευρύτατα περιθώρια διακριτικής εκτίμησης (τόσο στο στάδιο ανάληψης πρωτοβουλιών όσο και λήψης των σχετικών αποφάσεων) σε καίρια ζητήματα της πολιτικής ζωής, χωρίς να υπόκειται σε κανένα ουσιαστικό έλεγχο «συναινετικού» ή «εγκριτικού» χαρακτήρα. Ενώ ευθύνη υπείχε μόνο σε περίπτωση εσχάτης προδοσίας ή εκ προθέσεως παραβίασης του Συντάγματος (άρθρ. 35. παρ. 2, η οποία ήταν πρωτόγνωρη για τα ελληνικά συνταγματικά δεδομένα (ακόμη και στο πολίτευμα της Βασιλευόμενης Δημοκρατίας), ο αρχηγός του κράτους μετουσιώνονται σε αυτοτελές κρατικό όργανο με εξουσιαστικές και όχι, απλός ρυθμιστικές αρμοδιότητες, που δεν εφαρμοζόταν στο ιστορικό νόημα και τους κανόνες του εξελιγμένου κοινοβουλευτικού συστήματος διακυβέρνησης και ενεργό παράγοντα της εκτελεστικής λειτουργίας. Σε συσχετισμό, εξάλλου, και με άλλες αρμοδιό6τητες του που καταδείκνυαν την ανταγωνιστική συνύπαρξη κοινοβουλευτικών και προεδρικών στοιχείων – και παρά την έντονη επιφύλαξη που εξέφραζε το άρθρ. 50. Συντ. στην ιδιότητα του ως μονοπρόσωπου κρατικού οργάνου – το Σύνταγμα του 1975 διαμόρφωνε δυνάμεις, που υπέθαλπαν τη δυνατότητα ανάδειξης ενός, κατ’ ουσίαν, «δυαδικού κοινοβουλευτικού συστήματος» η «συστήματος προεδρικού κοινοβουλευτισμού».

2. Ωστόσο, στην ενδεκάχρονη πρακτική τους οι διατάξεις του άρθρ. 35 παρ. 2 δεν ανέκοψαν την εύρυθμη λειτουργία των συνταγματικών θεσμών, ιδίως την αρχή της πολιτικής εξάρτησης του Υπουργικού Συμβουλίου, αποκλειστικά, από το Νομοθετικό Σώμα (μονιστική αντίληψη του κοινοβουλευτικού συστήματος). Αντίθετα, αναδείχθηκε πληρέστερα και εδραιώθηκε το κύρος του Πρωθυπουργού ως συντονιστή και αμεσότερου εκφραστή της εν γένει κυβερνητικής πολιτικής, όχι μόνο στα πλαίσια της διασφάλισης μιας αυτοδύναμης, συμπαγούς, πειθαρχημένης και βιώσιμης κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, αλλά ακόμη και στο επίπεδο της συνύπαρξής του με Πρόεδρο της Δημοκρατίας διαφορετικών προς αυτόν ιδεολογικών και πολιτικών προσανατολισμών και εμπνευστή των συνταγματικών μεταρρυθμίσεων του 1975.

Παρά τη διαμόρφωση, όμως, σταθερών, εν πολλοίς πολιτικών συμπεριφορών, δεν θα μπορούσαν να αποκλεισθούν, παντελώς, πρακτικές προσιδιάζουσες στις επιφυλάξεις της κοινοβουλευτικής μειοψηφίας του 1975, αναφορικά με την εκδήλωση εκφάνσεων της προεδρικής δυναμικής και τις προοπτικές της αρμονικής σύμπραξης των φορέων της κρατικής εξουσίας. Και τούτο, διότι υπήρχε, πάντοτε, το ενδεχόμενο να αναδειχθούν πτυχές του παρεμβατικού χαρακτήρα του προεδρικού λειτουργήματος ασύμβατες προς τον πολιτικά ανεύθυνο χαρακτήρα του αρχηγού του κράτους. ιδίως, όταν καθίστατο αδύνατη η συγκρότηση αυτοδύναμης και σταθερής κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας.

3. Εδραιωμένη στις παραπάνω επιφυλάξεις, η συνταγματική αναθεώρηση του 1986 αποδυνάμωσε θεσμικά τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, καθιστώντας τον φορέα αυστηρώς τυποποιημένων αρμοδιοτήτων και εκφραστή του δημοκρατικού συμβολισμού της Πολιτείας. Ήδη, στα πλαίσια των ρυθμιστικών του αρμοδιοτήτων – που συνιστούν απόρροια της καθολικής αντιπροσωπευτικότητας και του κύρους του αξιώματός του ως αρχηγού του κράτους – λειτουργεί, αποκλειστικά, ως φορέας συνεκτικών και οριακών πρωτοβουλιών (συμβολικού και συμβουλευτικού χαρακτήρα), που δεν επιδέχονται κομματική εκμετάλλευση ή παρανόηση, προκειμένου να διασφαλισθούν οι αναγκαίες ισορροπίες στο πολιτικό και κοινωνικό πεδίο.

Η εκτελεστική λειτουργία, όμως, παρέμεινε υπέρμετρα ενισχυμένη. Η ουσιαστικότερη μεταβολή, που επήλθε σ’ αυτήν, υπήρξε η μετατόπιση εξουσίας από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας στην υπεύθυνη Κυβέρνηση και, κατ’ ουσίαν, στον Πρωθυπουργό, χωρίς, παράλληλα, να θεσπισθούν νέες αντισταθμιστικές εγγυήσεις υπέρ της κοινοβουλευτικής μειοψηφίας ή να ενισχυθούν οι υπάρχουσες, με σκοπό την αποτελεσματικότερη άσκηση, ιδίως, του κοινοβουλευτικού ελέγχου.

Ευνόητα, η ενίσχυση του συνταγματικού ρόλου της αντιπολίτευσης σ’ ένα καθεστώς κοινοβουλευτικής δημοκρατίας, δεν είναι έργο υπαγόμενο, ιδίως, στις δομικές του διαστάσεις, στη διακριτική ευχέρεια του εκάστοτε φορέα της προεδρικής ιδιότητας. Προεχόντως, αποτελεί μέριμνα του συντακτικού νομοθέτη, που μέσα από την εδραίωση θεσμικών ισορροπιών, ιδίως, μεταξύ κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας και μειοψηφίας, θα πρέπει να διευρύνει τα περιθώρια ανακατανομής και ενίσχυσης των ρόλων τους στην άσκηση της κρατικής εξουσίας.

Η διατήρηση ορισμένων από τις ρυθμιστικές αρμοδιότητες (νοούμενες ως διακριτικές ευχέρειες) του Προέδρου της Δημοκρατίας, που προβλέπονται στο άρθρ. 35 παρ. 2 Συντ., θα μπορούσε να ερμηνευθεί, μόνον ως σαφής οριοθέτηση των περιθωρίων της ελεύθερης εκτίμησής του σε βασικούς μηχανισμούς του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος και αποσαφήνιση του ρόλου του ως αρχηγού του κράτους.

Στα ευρύτερα περιθώρια της εξεταζόμενης θεματικής περιλαμβάνεται και μια κατηγορία προεδρικών ενεργειών, οι οποίες αν και δεν προβλέπονται, ρητώς, από το Σύνταγμα, ωστόσο είτε συνέχονται με το κύρος (και όχι την εξουσία του αρχηγού του κράτους), είτε συνδράμουν στην άσκηση των καθηκόντων του. Οι εν λόγω ενέργειες, ως μη υπαγόμενες στη χορεία των τυποποιημένων προεδρικών αρμοδιοτήτων, δεν χρήζουν, κατ’ αρχήν, προσυπογραφής. Ταυτόχρονα, δεν εντάσσονται ερμηνευτικά και στην περιοριστική απαρίθμηση του άρθρ. 35 παρ. 2 Συντ. Αναγόμενες, όμως, έστω και έμμεσα στη φύση του προεδρικού (ιδίως, ως «ρυθμιστικού») λειτουργήματος (προ)απαιτούν την ανάδειξη χειρισμών, που να ενισχύουν την εναρμόνιση των σχέσεών ανάμεσα στους φορείς του δημόσιου (πολιτικού ή κοινωνικού) βίου.

4. Η διαχρονική εξέταση της υπουργικής προσυπογραφής – η οποία καταγράφει ένα συνεχή αναπροσδιορισμό της εννοιολογικής και κανονιστικής της υπόστασης, που τείνει στη δομική της αντιστροφή – κρίθηκε χρήσιμη στο βαθμό, που καθιστά αποκαλυπτική την εξέλιξη του περιεχομένου της ως εγγύηση τήρησης του Συντάγματος και στοιχείου καθοριστικού στην εδραίωση των δημοκρατικών θεσμών. Και τούτο, όχι στα πλαίσια ενός ιδεατού, ανιστόρητου και στατικού τύπου πολιτειακής οργάνωσης, αλλά ως ειδική συνεπαγωγή των θεσμικών μετασχηματισμών που επήλθαν κατά την εξέλιξη του νεοελληνικού κράτους.

Ειδικότερα, η αξιολόγηση του κανόνα της υπουργικής προσυπογραφής – που σημειωτέον, συνιστά το πρώτο μέρος της εργασίας – εξικνείται από την τυπολογία της ως πράξη παρεπόμενη της βασιλικής υπογραφής (πιστοποιούσα την γνησιότητά της, υπό καθεστώς απόλυτης και, εν πολλοίς, συνταγματικής μοναρχίας), έως και την επικράτηση της σύγχρονης κοινοβουλευτικής δημοκρατίας ως πράξη δηλωτική της βούλησης των υπεύθυνων κυβερνητικών οργάνων κατά την άσκηση της κρατικής εξουσίας (εκδηλούμενη με τη σταδιακή αποδέσμευση της Κυβέρνησης από τον αιρετό ανώτατο άρχοντα και την αποκλειστική εξάρτησή της από την εμπιστοσύνη της Βουλής).

Συναφώς, εξετάζεται η ευθύνη (ποινική, αστική και πολιτική) του προσυπογράφοντα Υπουργού για πράξεις ή παραλείψεις στα πλαίσια των καθηκόντων του καθώς και του Πρωθυπουργού, δεδομένου του αποφασιστικού ρόλου που επιτελεί στη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος και του ανεύθυνου της προεδρικής σύμπραξης κατά την έκδοση και εκτέλεση των πράξεών του.

5. Οι αναπτυσσόμενες θεματικές κορυφώνονται με αναγωγή στις εξαιρέσεις από τον πολιτικά ανεύθυνο και συμπράττοντα ρόλο του αρχηγού του κράτους (άρθρ, 35 παρ. 2 Συντ.) Ειδικότερα, αναλύονται οι θεωρητικές αποκλίσεις από την αρχή της προεδρευομένης δημοκρατίας, που αλλοίωναν τον κοινοβουλευτικό χαρακτήρα του πολιτεύματος και προσδιόρισαν το αναθεωρητικό διάβημα του 1975. Επίσης,η πρακτική τους αδρανοποίηση κατά την περίοδο 1975 – 1986, που ωστόσο δεν είχε δεδομένη διάρκεια ούτε δομικό χαρακτήρα. Ενδεικτική της εν λόγω εκτίμησης υπήρξε η συνταγματική ένταση, που ανέκυψε στις σχέσεις της κυβερνώσης πλειοψηφίας με τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, κατά την πρώτη εφαρμογή των τροποποιηθέντων προεδρικών αρμοδιοτήτων. Συγκεκριμένα, εάν η αναθεωρητική πρωτοβουλία του 1985 δεν νομιμοποιείτο από το εκλογικό αποτέλεσμα της 2ας Ιουνίου του ίδιου έτους, ίσως να διαμορφώνονταν εξελίξεις πρωτόφαντες στο θέμα των αμφίσημων προεδρικών αρμοδιοτήτων.

Η ισχύς, όμως, ορισμένων από αυτές ακόμη και μετά τον δραστικό περιορισμό τους και παρά την ανάδειξη και εδραίωση της νομικοπολιτικής θέσης του Πρωθυπουργού ενεργοποιεί σε οριακές, έστω, περιπτώσεις το ενδεχόμενο να τεθεί σε δοκιμασία το κύρος και η θεσμική αξιοπιστία του Προέδρου της Δημοκρατίας στην ιστορική προοπτική του. Αυτήν, ακριβώς, την εξέλιξη επιδιώκει ο συντακτικός νομοθέτης να καταστήσει προβλέψιμο και ελέγξιμο στοιχείο, θεσπίζοντας είτε διαδικασίες ρυθμιστικής παρέμβασης αυστηρώς προδιαγεγραμμένες, είτε ευθύνες του αρχηγού του κράτους παρεπόμενες των τυχόν «αποκλίσεών» του από τη συνταγματική δεοντολογία.

Στο γενικότερο πλαίσιο της αναπτυσσόμενης θεματικής σημαντική κρίθηκε η συνεξέταση των ρυθμιστικών πρωτοβουλιών, που προβλέπονται στο άρθρ. 35 παρ. 2 Συντ., από τον Αναπληρωτή Πρόεδρο της Δημοκρατίας, μέσα από την πρόσφατη εκδίπλωση του νομικοπολιτικού γίγνεσθαι.

6. Κατά την ανάλυση της περιπτωσιολογίας του άρθρ. 35 παρ. 2 Συντ. συνεξετάζονται διατάξεις αναμορφωθείσες στη Ζ’ Αναθεωρητική Βουλή (2001).

Σημειωτέον, ότι σε αντίθεση προς τον θεματικό περιορισμό της πρώτης αναθεώρησης του συντάγματος 1975 αποκλειστικά στα πλαίσια της αναμόρφωσης του προεδρικού θεσμού, το πρόσφατο αναθεωρητικό διάβημα ασχολήθηκε με την ανύψωση στην περιωπή των συνταγματικών διατάξεων σοβαρών νομοθετικών μεταβολών, με ευρύτατη θεματική εμβέλεια, που είχαν επέλθει ή σχεδιάζονταν να επέλθουν στους θεσμούς.

Οι εργασίες της Ζ’ Αναθεωρητικής Βουλής κινήθηκαν σ’ένα συναινετικό, εν πολλοίς κλίμα. Ωστόσο, η προταθείσα (Ν.Δ.) επαναφορά αρμοδιοτήτων στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, απαλλαγμένων από την υπουργική προσυπογραφή (που συνιστά τον πυρήνα της πολιτικής φιλοσοφίας σχετικά με τη νομική θέση του αρχηγού του κράτους), τεκμηριωμένη στην ανάγκη «αποκατάστασης του ειδικού βάρους και των ισόρροπων σχέσεων μεταξύ Προέδρου της Δημοκρατίας και Πρωθυπουργού» καθώς και ο αποχωρισμός της διαδικασίας εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας από τη διάλυση της Βουλής (ΠΑ.ΣΟ.Κ.), με το επιχείρημα, ότι έτσι «επιτρέπεται ανετότερη και ψυχραιμότερη διασφάλιση μεγάλων πλειοψηφιών και ευρύτερων συναινέσεων», υπήρξαν, εκ νέου, αντικείμενα ιδεολογικοπολιτικών διαφωνιών και αντιπαραθέσεων.

Και τούτο, παρά τη θετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την εικοσιπενταετή εφαρμογή του Συντάγματος 1975/1986, και μάλιστα σ’ένα πλαίσιο πολλαπλότητας πολιτικών συγκυριών αλλά και θεωρητικών συλλήψεων, που εξέφραζαν, ιδίως, οι εμπνευστές των αναθεωρητικών διαβημάτων του 1975 και του 1986 και, παράλληλα, πρωταγωνιστές των πολιτικών γεγονότων της ανωτέρω περιόδου.

Τ.Β.

Ακολουθήστε το paratiritis-news.gr στο Google News και μάθετε πρώτοι όλες τις ειδήσεις.